Autor: Stefan Opitz

Die Integrierte Berichterstattung Niedersachsen (IBN) ist ein durch die niedersächsischen Jugendämter initiiertes interkommunales Vergleichssystem im Aufgabenbereich der Kinder- und Jugendhilfe. Die Integrierte Berichterstattung wird seit nunmehr zehn Jahren durch das niedersächsische Landesjugendamt moderiert und durch die GEBIT Münster wissenschaftlich begleitet.

Das Ziel der IBN lag und liegt darin, die Steuerungsfähigkeit der niedersächsischen Jugendämter durch einen qualifizierten interkommunalen Vergleich zu verbessern und weiterzuentwickeln. Ein wichtiges Arbeitsprinzip der IBN liegt darin, ein vertieftes Verständnis der hinter dem Kennzahlenvergleich liegenden Organisations- und Prozessmodelle sowie der Arbeitsprogramme und -konzepte der teilnehmenden Jugendämter zu erreichen. So ist deutlich geworden, dass es neben diesen Organisations- und Prozessmodellen jedoch weitere Faktoren sind, die die Gewährungspraxis sowie die Ausgestaltung und Steuerung der Hilfen, aber auch die Ausgestaltung der sozialen Infrastruktur in hohem Maße beeinflussen. Diese Faktoren lassen sich in der Kultur des Umgangs mit Mitarbeiter*innen, Kolleg*innen, Adressat*innen aber auch mit Leistungserbringern verorten. Da sie nicht hart abgrenzbar und sehr komplex sind, wurden diese Faktoren zunächst mit dem Arbeitsbegriff der „weichen Faktoren“ in der Organisation Jugendamt bezeichnet. Das Konstrukt der „weichen Faktoren“ beinhaltet

Elemente der Haltungen, Leitvorstellungen und Wertmaßstäbe bei Leitungen und Mitarbeiter*innen,
Kulturen des Umgangs untereinander aber auch mit Kunden und Kooperationspartnern,
soziale Dynamiken innerhalb des Jugendamtes die durch – ggfs. auch konkurrierende – fachliche Leitvorstellungen, durch mikropolitische Ziele und Handlungsstrategien der einzelnen Akteure erzeugt werden.

In Reflexion der Vergleichs- und Diskussionsprozesse in der Vergleichsringarbeit, aber auch durch zusätzliche Auswertungen und Zusammenhangsanalysen der zur Verfügung stehenden Daten und Kennzahlen wurde zunehmend die Arbeitsthese formuliert, dass es insbesondere diese sog. „weichen Faktoren“ sind, die Jugendämtern Handlungsspielräume in der Ausgestaltung ihrer Aufgabenwahrnehmung eröffnen. Diese Gestaltungsspielräume ergeben sich nicht nur – ausgehend von den Kennzahlen – aus den in den Vergleich einbezogenen Organisationsstrukturen, Arbeitsprozessen und Qualitätsstandards der teilnehmenden Jugendämter. In den Diskussionsprozessen der IBN wurde deutlich, dass weitere Wirkfaktoren die Leistungsgewährungsprozesse beeinflussen, welche sich indirekt auch in den Kennzahlenergebnissen abbilden. Zur Illustration und für ein besseres Verständnis werden nachfolgend phänomenologische und empirische Anhaltspunkte im Zusammenhang mit „weichen Faktoren“ und „Haltungsfragen“ beschrieben.

Hilfeplanvergleich in der Vergleichsringarbeit

Hier handelt es sich um ein Experimentalsetting im Rahmen der Vergleichsringarbeit der IBN. Die Jugendämter eines Vergleichsringes verständigten sich darauf, einen standardisiert beschriebenen fiktiven Fall in die tatsächlichen Entscheidungsprozesse über Hilfebedarf und Hilfeform in den einzelnen Jugendämtern vor Ort einzubringen und die Hilfeentscheidung in den Vergleichsring zurückzukoppeln.

Das Experiment war ein Test darauf, inwieweit trotz formal gleicher oder ähnlicher Ausgangsbedingungen in den Entscheidungssettings der Jugendämter die vermuteten weichen Wirkungsfaktoren Haltungen, Leitvorstellungen, Wertmaßstäbe und Organisationskultur zu unterschiedlichen Hilfeentscheidungen und
-ausgestaltungen führen. Im Ergebnis koppelten die Jugendämter höchst unterschiedlich ausgestaltete Hilfen zurück, die folgerichtig auch unterschiedlichsten Leistungsparagraphen zugeordnet wurden.

Unterschiedliche Leistungsphilosophien zweier Jugendämter aus der Arbeit der IBN

Zwei benachbarte Jugendämter beschrieben im Rahmen der Vergleichsringarbeit ihre unterschiedlichen Leistungsphilosophien folgendermaßen:

Jugendamt A: Außerhalb des Kindeswohlgefährdungsbereiches macht das Jugendamt eine aufwendige Diagnostik. Dabei wird eingeschätzt, ob überhaupt Jugendhilfe relevante Handlungsaufträge vorliegen, wer eigentlich ein Problem mit der beschriebenen Situation hat, ob eine Mitwirkungsbereitschaft des Adressatensystems vorliegt usw. Auf Basis dieser Diagnostik wird ein auf den individuellen Fallkontext passendes Hilfesetting maßgeschneidert.

Jugendamt B: Die Leistungsphilosophie ist (außerhalb des Kindeswohlgefährdungsbereiches) so ausgerichtet, dass die Bürger*innen im Zuständigkeitsbereich B einen einfachen und schnellen Zugang zu Hilfen bekommen sollen. Adressat*innen, die sich an das Jugendamt wenden, werden schnell und vorrangig mit ambulanten Hilfen versorgt. Im ersten halben Jahr der jeweiligen Leistungsgewährung erfolgt eine Informationssammlung mit dem Ziel, die Hilfe in den nachfolgenden Fortschreibungszyklen zu spezifizieren, zielführender zu gestalten und genauer zu steuern.

Beide Jugendämter A und B liegen im selben Landkreis. Ihre unterschiedlichen Leistungsphilosophien drücken sich in unterschiedlichen Kennzahlenwerten der Hilfequoten aus. Bei einem Jugendamt sind die Werte vergleichsweise niedrig, beim anderen Jugendamt vergleichsweise hoch. Der Zusammenhang von Leistungs- und Steuerungsphilosophie des Jugendamtes und Hilfequoten wird unmittelbar ersichtlich.

Vorhersage von Determinanten der Leistungsgewährung im Bereich HzE

2012 hat die GEBIT Münster auf Basis der Kennzahlen der IBN nach Zusammenhängen zwischen Sozialstrukturkennzahlen und Kennzahlen der Auftragserfüllung geforscht. Untersucht wurden Sozialstrukturmerkmale hinsichtlich ihrer Relevanz im Hinblick auf:

Quote stationäre HzE
Quote ambulante HzE
Quote Hilfen für junge Volljährige
Quote Eingliederungshilfen gem. § 35a SGB VIII
Quote der Inobhutnahmen

Die Bedeutung der sozialen Lage der Wohnbevölkerung insbesondere in den Faktoren Armut / Reichtum, Bildung etc. erwies sich im Hinblick auf die Quote der stationären HzE als besonders relevant. D. h. Regionen mit größerer Belastungen in den sozialen Lagen haben statistisch auch höhere Quoten in den stationären HzE.

Dieser Zusammenhang gilt aber nicht bzw. nur in geringem Maße hinsichtlich der Hilfequoten für die ambulanten HzE, die Hilfen gem. § 35a oder auch die Hilfen für junge Volljährige. Diese Quoten werden offenkundig durch andere Faktoren bspw. örtliche Konzepte, Leistungsphilosophien oder auch Angebotsstrukturen wesentlich stärker beeinflusst als durch die Sozialstruktur. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf Gestaltungsspielräume, „weichen Faktoren“ und deren Dynamiken.

Projekt Zielorientierung der HzE des LWL-Landesjugendamtes Westfalen

Weitere Anhaltspunkte zur Relevanz der Arbeitsthese der IBN zur Bedeutsamkeit der „weichen Faktoren“ liefert das Forschungsprojekt „Verbesserte Zielorientierung im Bereich der Hilfen zu Erziehung II“, welches im Auftrag des LWL-Landesjugendamtes Westfalen-Lippe von Oktober 2005 bis April 2009 von der GEBIT Münster durchgeführt wurde.[1]

Im Untersuchungsfokus stand die Forschungsfrage, inwieweit die Zielsetzungen einer HzE an der Diagnose, also den spezifischen Problemlagen und Ressourcen des jeweiligen Falles orientiert sind und, ob sich die gewährten Leistungen wiederum von den Zielen ableiten oder nicht. Erweitert wurde die Forschungsfrage um Kontextaspekte, insbesondere der Sozialstruktur im Zuständigkeitsbereich und der Organisation des Jugendamtes im HzE-Bereich.

Die Auswertung der erfassten Daten erfolgte in Form von multivariaten Analysen, die die gleichzeitige Untersuchung des Zusammenspiels von mehreren Merkmalen ermöglichen[2].

Ein überraschendes Auswertungsergebnis war die mehr als offensichtliche Relevanz des Merkmals Fallbearbeiter sowohl bei den Zusammenhängen von Hilfeanlass/Problemgruppe und Ressourcen, als auch im Zusammenhang mit der Hilfeauswahl.

Die Zuordnung der einzelnen Fallkonstellationen zu den vorhandenen Problemgruppen als Anlasskategorie der Hilfen konnte über drei Variablen vorhergesagt werden. Konkret waren dies die Anzahl der Fachkräfte, der Sozialleistungsbezug im Adressatensystem und an dritter Stelle der bzw. die Fallbearbeiter*in. Besonders interessant in diesem Zusammenhang war auch, welche Variablen für die Vorhersage eine untergeordnete Rolle spielen bzw. nicht auftauchten, etwa Geschlecht, Alter, Schultyp, Sozialstruktur etc.

Für den Prozessschritt Auswahl der Hilfeleistung lässt sich zusammenfassend sagen, dass die Ziele der Hilfen als Vorhersagemerkmale keine Rolle spielten, Ausnahmen bildeten nur die beiden Hilfeformen Vollzeitpflege und SPFH. Stattdessen waren es eher die Problemlagenmerkmale des Falles, manchmal Merkmale wie Alter des Kindes und Lebenskonstellation im Adressatensystem oder die Vorgeschichte. Sehr oft ist die Vorhersage des Merkmals der ausgewählten Hilfeleistung durch das Merkmal Jugendamt, noch öfter durch das Merkmal Fallbearbeiter*in bestimmt.

Diese Ergebnisse legen die Vermutung nahe, dass der Kontext der Fallbearbeitung, wie auch der Fallbearbeiter selbst einen nicht unerheblichen Einfluss drauf hat, wie jeder einzelne Prozess der Hilfegewährung gestaltet wird. Gleichzeitig liegt die Vermutung nahe, dass es Fragen der Haltung von Sozialarbeiter*innen und Leitungen, der Organisationskultur und der -dynamiken sind, die die hier angesprochenen Wirkungsgefüge beeinflussen.

Relevanz des Themas im Steuerungsverständnis der IBN

Aus den vorherigen Ausführungen wird die Bedeutung des Themas insbesondere für die Zielgruppe der Leitungskräfte deutlich. Der Auftrag an die Leitung der Organisation Jugendamt ist in Umsetzung ihrer Dienst- und Fachaufsicht

die Gestaltung des Handlungsrahmens der Mitarbeiter*innen u. a. in der Leistungserbringung entsprechend den gesetzlichen Aufträgen und den kommunalen Zielsetzungen in Form von Prozessen und Standards, aber auch – und v. a.
die Ausrichtung der Organisation auf die Erbringung wirksamer Leistungen (Effektivität) und auf wirtschaftlichen Mitteleinsatz (Effizienz)[3].

Es geht also um das Thema der Steuerung im Jugendamt. Das Anliegen der IBN ist es, den niedersächsischen Jugendamtsleitungen qualifizierend zur Seite zu stehen, indem sie Wissen um Steuerungsprozesse im Jugendamt und deren Zusammenhänge vervollständigt und weiterentwickelt. Dabei geht es der IBN explizit nicht um eine Vereinheitlichung oder Standardisierung der Jugendamtspraxis in Niedersachsen, genauso wenig, wie ihre interkommunalen Vergleiche ein Ranking im Bench-Mark um den niedrigsten oder höchsten Kennzahlenwert sind. Die Kennzahlen der IBN helfen vielmehr, die entscheidenden Fragen und Inhalte zu diskutieren, sie wirken als Diskussionseröffner und
-beschleuniger.

Das führt direkt zu der Frage, worin das Steuerungsverständnis der IBN besteht und wofür sie steuerungsunterstützende Praxisqualifizierung betreiben will? Will man das Steuerungsverständnis der IBN skizzieren, bedarf es zunächst einer kurzen Betrachtung der zu steuernden Organisationseinheit selbst:

Jugendämter sind als Teil der öffentlichen Verwaltung komplexe soziale Organisationen. Ihr Leistungsangebot besteht überwiegend aus personenbezogenen Dienstleistungen. Da ihre Leistungserbringung auf Veränderungen in den Adressatensystemen ausgerichtet ist, verlaufen die Leistungsprozesse analog zu den Veränderungsprozessen der Leistungsadressat*innen. Das von Niklas Luhmann formulierte Technologiedefizit der Sozialen Arbeit verhindert das Herstellen einer rationalen Kausalität zwischen den Interventionen der Jugendämter in das Adressatensystem und den dort erzielten Wirkungen. Das führt dazu, dass Jugendämter nicht systematisch begründen können, welche Intervention unter welchen Bedingungen wie wirkt oder auch eben auch nicht. Das macht die Steuerung der Leistungen im Einzelfall und die Steuerung der Gesamtleistungserbringung nicht leichter – aber eben auch nicht unmöglich.

Da die Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen im Schwerpunkt Beziehungsarbeit zwischen Sozialarbeiter*in und Adressatensystem ist, fließen in die Leistungserbringung Variablen wie Wertegebundenheit, biografisches Lernen, eigene selektive Wahrnehmungsmuster und Ängste aber auch deren professionelle Reflexion in die Handlungsvollzüge der pädagogischen Fachkraft ein. Diese eher individualistisch ausgeprägten Variablen stehen in einem Spannungsbogen zu dem fachlichen Anspruch, den nachfragenden Bürger*innen unabhängig von der Person der Sozialarbeiterin bzw. des Sozialarbeiters gleiche Abläufe und Qualitäten der Leistungserbringungsprozesse anbieten zu können.

Die Vielfalt an individuellen „Konfigurationen“ und Ausprägungen, wie auch die Vielfalt der Vorstellungen über Handlungsabläufe und Leistungsqualitäten sind ein wesentlicher Teil der jugendamtsinternen Dynamiken, sie sind Teil der sog. "weichen Faktoren“. Weitere Dynamikfaktoren sind aktuelle fachliche Herausforderungen wie bspw. der Kindesschutz, die Versorgung unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge, das Kostenmanagement oder neue gesetzliche Aufträge.

Dem Zusammenspiel der geschilderten Variablen und Wirkungszusammenhänge einen Rahmen und eine Richtung zu geben, die entstehenden Dynamiken immer wieder so zu reflektieren und zu beeinflussen, dass sie in Rahmen und Richtung des Organisationsauftrages und der (sich weiter entwickelnden) Qualitätsansprüche passen, das wäre auf eine Kurzformel gebracht, das Steuerungsverständnis der IBN.

Es wird deutlich, dass in solch komplexen sich dynamisch verhaltenden Organisationen mechanistisch-
deterministische Steuerungsversuche und -interventionen – wie man sie oft in Verwaltungen in der Umsetzung der Neuen Verwaltungssteuerung antrifft – nicht zielführend sind und nicht sein können. Sie entstammen einer anderen Steuerungslogik von weniger dynamischen und weniger komplexen Organisationen oder Systemen. Da diese Art von Steuerung jedoch so bestechend einfach erscheint, ist die Versuchung immer wieder groß, sie auch auf komplexe Organisationen wie ein Jugendamt anzuwenden.

Die Leitungsaufgabe in der Steuerung der komplexen Organisation Jugendamt besteht jedoch vielmehr darin, diese Komplexität einzuschätzen und mit ihr gestaltend umzugehen. Jugendamtsleitungen sollten dies arbeitsteilig mit der Jugendhilfeplanung und dem Fach- und Finanzcontrolling tun, indem sie die relevanten (Steuerungs-)Informationen hinsichtlich der „weichen“ und „harten“ Wirkfaktoren zusammentragen, analysieren und bewerten sowie passende Arbeitsformen wie Teamkonferenzen, Personalgespräche, Dienstanweisungen, Zielvereinbarungen, Feedback etc. zur Ausrichtung der Organisation einführen. In diesem fortlaufenden, dynamischen Prozess ist die Leitungsebene stets ein Teil der Dynamik.

Die IBN kann derartige Prozesse mit ihrem Angebot flankieren und qualifizieren, indem sie sie zum Gegenstand der fachlichen Reflexion und des Wissensaustausches macht.

Die systematische Beobachtung und Reflexion der Dynamiken in und außerhalb der Organisation Jugendamt ist als Leitungsaufgabe eine zentrale Grundvoraussetzung für Steuerung. Die IBN unterstützt mit der Balanced Score Card ein derart gedachtes Steuerungsmodell. Die Balanced Score Card der IBN enthält neben den „harten“ Bereichen Auftragserfüllung und Wirtschaftlichkeit deshalb auch die „weichen“ Bereiche der Zufriedenheit von Kunden und Mitarbeitenden. In allen vier Bereichen der Balanced Score Card sind Ziele und Kennzahlen gemeinsam mit den Jugendämtern formuliert worden.

Der interkommunale Vergleich der IBN bleibt aufgrund der unterschiedlichen Verfügbarkeit der relevanten Steuerungsdaten bei den einzelnen Jugendämtern immer nur der kleinste gemeinsame Nenner aller Beteiligten. Gleichzeitig wird man mit nur einer Datenerhebung pro Jahr natürlich nicht den Anforderungen an Monitoring und Feinjustierung der Steuerungsdynamiken gerecht. Die IBN kann deshalb auch kein Ersatz für ein Fach- und Finanzcontrolling vor Ort sein, sondern dessen Ergänzung mit der Zusatzfunktion der Standortbestimmung im interkommunalen Vergleich.

Das hier skizzierte Steuerungsverständnis setzt jedoch eine bestimmte Grundhaltung sowohl auf der Ebene der Leitungen als auch auf der Ebene der Mitarbeiter*innen voraus. Aus diesem Blickwinkel heraus wird die Frage nach der (Aus-)Prägung dieser Grundhaltung und ihrer Veränderung zu einer zentralen Frage für die Wirksamkeit von Steuerungsbemühungen im Jugendamt.

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[1] vgl. Meyer et al. (2009): Verbesserte Zielorientierung im Bereich Hilfen zur Erziehung II. Ergebnisse Juli 2009, Landschaftsverband Westfalen-Lippe – Landesjugendamt – (Hrsg.).

[2] Mit „Exhaustive CHAID“-Analysen (SPSS Answer-Tree) können ausgewählte abhängige Variable mittels einer Auswahl von weiteren Variablen optimal vorhergesagt werden. Im Fokus stand, aufgrund welcher Merkmale Problemlagen und Ressourcen in der Fallarbeit diagnostiziert wurden, welche Ziele formuliert und welche Hilfen daraufhin eingerichtet wurden. Durch die anonyme Kennzeichnung der Hilfedatensätze mit einem Fallbearbeitermerkmal konnte diese Variable ebenfalls in die Auswertung miteinbezogen werden.

[3] Effizienz suggeriert Objektivität. Aber allein hier ergeben sich Fragen nach der Effizienz in Bezug auf kurzfristige Ziele (z. B. Einsparziele), langfristige Ziele, Minimalziele, Maximalziele, persönliche Ziele, gesellschaftliche Zielsetzungen (volkswirtschaftliche Auswirkungen) etc. Auch die Festlegung dessen was Effizienz bedeutet ist von Haltung beeinflusst.

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