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4. Aufbau Berichtswesen
Jetzt wird es ernst – nach der Klärung der Rahmenbedingungen und der Rollen und Zuständigkeiten geht es in die konkrete Implementierung des Controllings sowie eines regelmäßigen Berichtswesens.
4.1 Ziele
Sind die Rahmenbedingungen innerhalb der Organisation geklärt, ist die erste und wichtigste Voraussetzung für ein Fach- und Finanzcontrolling die Definition von Zielen im Zusammenhang mit den im Haushalt definierten Produkten. Soll ein Controlling wirklich innerhalb der Gesamtverwaltung funktionieren und dort auch seine Wirkung im Rahmen der Steuerung entfalten, müssen die Zieldefinitionen zu den übergreifenden kommunalen Zielen passen, zu den verwaltungsinternen und den politischen.
4.1.1 Bildung hierarchisch abgestufter Gremien
Die Arbeitsgruppe schlägt vor, für den Prozess der Zieldefinition und später für weitere kommunikative Prozesse des Controllings hierarchisch abgestufte Gremien zu bilden. Schritt 5 und 6 zeigen beispielhaft solche Gremien, die je nach kommunaler Verfasstheit auch anders zusammengesetzt sein können.
Das hier dargestellte Gremium eins hat die Funktion, sich der Definition von Oberzielen zu widmen, die auch mit dem Produkthaushalt abgeglichen werden sollten. Die Definition von Mittler- und Handlungszielen obliegt dabei verstärkt den jeweiligen Fachabteilungen und die dann die vorgegebenen Oberziele herunterbrechen.
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Die zu definierenden Ziele für den Bereich der Hilfen zur Erziehung (die hier im Fokus stehen) müssen entsprechend aus den übergreifenden Zielen abgeleitet werden. Hier ist das Bild der Zielpyramide zu beachten – die Ziele sind an Hierarchieebenen und Verantwortungsbereiche angekoppelt und werden mit jeder Ebene tiefer konkreter und operationalisierter.
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Im Idealfall sollten die Ziele in einem gemeinsamen Prozess zwischen den Hierarchieebenen entwickelt werden und dann im Rahmen des MbO regelmäßig überprüft und angepasst werden. Damit entfalten die formulierten Ziele eine reale Alltagswirkung sind nicht nur etwas, „was da oben passiert“.
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Um das Zielsystem innerhalb des Hauses „rund“ zu machen, sollten die Ziele auch in Zusammenhang mit dem doppischen Haushalt und den dort genannten Produkten und Produktzielen stehen. Diese sind naturgemäß eher fiskalisch orientiert. Die Fachabteilung kann diese durch fachlich orientierte Ziele ergänzen bzw. konkretisieren und – falls nötig - die Produkte und Leistungen, wie sie im Haushalt genannt sind, weiter differenzieren oder zusammenfassen. Die Logik muss aber erhalten bleiben. Nur so kann Doppelarbeit bei Datenerhebung, Berechnung und Berichtswesen vermieden werden.
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Ferner ist immer darauf zu achten, dass die Ziele jeweils aus den übergeordneten Ebenen heraus entwickelt werden und in einem Zusammenhang stehen.
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4.1.2 Zielformulierung
Ziele sind wirksam aufgestellt, wenn sie bestimmten Kriterien entsprechen, wenn sie s.m.a.r.t. formuliert sind:
- S – spezifisch-konkret (präzise und eindeutig formuliert)
- M – messbar (quantitativ oder qualitativ)
- A – attraktiv (positiv formuliert, motivierend, akzeptiert)
- R – realistisch (das Ziel muss für mich erreichbar sein)
- T – terminiert (bis wann ...)
Spezifisch-konkret bedeutet, unmissverständlich zu benennen, worum es geht.
- Also nicht: eine Formulierung, mit der alle leben können, weil mit ihr unterschiedliche Auffassungen befriedigt werden.
- Sondern: unterschiedliche Zielvorstellungen und Zielkonflikte benennen und diskutieren – sie kommen in der Umsetzung ansonsten wieder ans Tageslicht.
Messbar meint, Ziele so zu formulieren, dass
- objektiv erkennbar ist, ob ein Ziel erreicht wurde oder nicht.
Attraktiv bedeutet,
- die Motivationskraft der Ziele durch Beschreibung des Endzustands zu nutzen (Hinweis: Vermeiden Sie Wörter wie „nicht“ und „kein“ und Wörter, die Verhältnisse und keinen eindeutigen Zustand beschreiben, wie “weniger“, „besser“ oder „mehr“.).
Realistisch meint, Ziele zu formulieren, die
- von den Adressatinnen und Adressaten der Ziele beeinflusst werden können, erreichbar und gleichzeitig anspruchsvoll sind.
Terminiert bedeutet, die Zielkontrolle dadurch zu unterstützen, dass
- bereits bei der Formulierung festlegt wird, zu welchem Zeitpunkt die Ziele erreicht werden.
Diese s.m.a.r.t.en Zielkriterien gelten insbesondere für operative Ziele, v.a. die Messbarkeit und die Terminierung ist bei Oberzielen nicht immer herzustellen.
4.2 Kennzahlen
Nachdem nun in einem ersten Aufschlag die Ziele definiert und alle ausreichend informiert sind, muss das reguläre Berichtswesen beginnen. Das Berichtswesen orientiert sich in seiner Struktur am Aufbau der Organisation und den für jede Hierarchieebene bzw. Organisationseinheit formulierten Zielsetzungen. Zur Ermittlung der Zielerreichung im Nachhinein sowie im Vorhinein zur Festlegung von Sollvorgaben sind Kennzahlen erforderlich, die die Ziele möglichst exakt in messbarer Weise abbilden.
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Die Erarbeitung von Kennzahlen geht einher mit der vorab angesprochenen Formulierung von Zielen. Um den Grad der Zielerreichung ermitteln zu können, müssen zu jedem Ziel Indikatoren bestimmt werden, anhand derer man (möglichst gut) erkennen kann, ob bzw. inwieweit das betreffende Ziel tatsächlich erreicht wurde. Das wiederum setzt größtmögliche begriffliche Klarheit bei der Zielformulierung voraus, d.h. Klarheit über die Bedeutung verwendeter theoretischer Konstrukte (z. B. soziale Lage, Migrationshintergrund, Intelligenz etc.). Der Prozess der Ermittlung besagter Indikatoren zur „Messbarmachung“ von theoretischen Konstrukten und damit des Grades von Zielerreichung wird als Operationalisierung bezeichnet. Das Ergebnis der Operationalisierung ist ein System von Indikatoren, hier Kennzahlen genannt, die zusammen genommen etwas über den Grad der Zielerreichung sagen, also das infrage stehende Ziel möglichst aussagekräftig beleuchten.[1]
Während Kennzahlen für Formalziele (z. B. Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung oder zeitnahe Aufgabenerfüllung) oftmals input- bzw. output-orientiert, daher leicht zu identifizieren und in Zahlen auszudrücken sind, lassen sich Sachziele (z. B. Selbsthilfe, Eigenverantwortung, Partizipation, Bedarfsorientierung) aufgrund ihrer Wirkungsorientierung i.d.R. deutlich schwieriger operationalisieren. Dennoch muss an dieser Stelle ausdrücklich auf die große Bedeutung von outcome-, also wirkungsorientierten Kennzahlen für eine Kommune hingewiesen werden, da allein die Menge an eingesetzten Mitteln und die damit ggf. zeitnah realisierten Maßnahmen noch keine Aussage über die letztendliche Bewältigung eines Problems erlauben, wozu die Maßnahmen gedacht waren.
4.3 Sollwerte für Kennzahlen
Sind Kennzahlen erst definiert, müssen sie mit Soll-Werten hinterlegt werden, um zu Steuerungszwecken eingesetzt werden zu können. Der Soll-Wert einer Kennzahl dient als Zielvorgabe im Vorfeld, mit der die Ist-Situation, abgebildet durch den aktuellen Kennzahlenwert der Organisation, verglichen wird.
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Um schließlich ein aussagekräftiges Urteil über die Erreichung eines Ziels abgeben zu können, muss dieser Soll-Ist-Abgleich für alle Kennzahlen vorgenommen werden, die demselben Ziel zugeordnet sind (Kennzahlen-System).
Soll-Werte festzulegen stellt eine große Herausforderung dar, da hier (u.U. erstmals) eine konkrete und überprüfbare Festlegung erfolgt, was man eigentlich erreichen will. Hilfreich bei der Festlegung eines Soll-Wertes sind folgende Überlegungen:
- Ist ein hoher Wert ein guter Wert oder ein niedriger?
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- Gibt es fachliche Definitionen für gute Werte?
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- Wo steht die betreffende Organisation (-seinheit) aktuell, wo soll es hingehen?
- Welche Entwicklungsschritte sollen in der nächsten Zeit gegangen werden?
- Was ist unter den kommunalen Rahmenbedingungen realistisch zu erreichen?
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- Gibt es Vergleichswerte?
4.4 Sollwert-Korridore für Kennzahlen
Was passiert, wenn der Ist-Wert einer Kennzahl vom Soll-Wert abweicht? Muss dann sofort Alarm geschlagen werden? Scheint unangemessen und ist es auch, da Abweichungen die Regel sind. Vielmehr stellt sich die Frage, wie groß dürfen Abweichungen sein, bevor gegengesteuert werden muss?
Die Frage nach akzeptablen Abweichungen bedeutet, einen Sollwert-Korridor um den angestrebten Sollwert festzulegen, innerhalb dessen der Ist-Wert liegen soll. Die Festlegung eines solchen Korridors hängt selbstverständlich von der jeweiligen Kennzahl, den regionalen Bedingungen sowie ggf. weiteren Besonderheiten ab. Dennoch können hierbei die folgenden Überlegungen hilfreich sein:
- Um sicherzustellen, dass die Entwicklung in die richtige Richtung geht, sollte bei angestrebter Steigerung des Kennzahlenwertes der Ist-Wert des letzten Prüfzeitpunkts nicht unterschritten werden --> untere Grenze
- Ist eine Steigerung angestrebt, sollte diese aber auch nicht zu schnell gehen – eine Überschreitung des für den nächsten Prüfzeitpunkt geplanten Soll-Wertes kann genauso bedenklich sein.--> obere Grenze
4.5 Überprüfungszeiträume für Kennzahlen
Nach der Festlegung von Sollwerten und Sollwert-Korridoren ist als Drittes zu definieren, in welchen zeitlichen Abständen die Überprüfung, ob der Kennzahlen-Istwert im definierten Sollwert-Korridor liegt, erfolgen soll.
Eine jährliche Überprüfung sollte als Mindestintervall gelten. Die Frage nach unterjährigen Prüfungen hängt u.a. von folgenden Überlegungen ab:
- Können die Daten zur Ermittlung der Kennzahlen-Istwerte häufiger als einmal jährlich erhoben werden? Wie groß ist der Aufwand?
- Sind in kürzeren Prüfintervallen überhaupt nennenswerte Veränderungen der Kennzahlen-Istwerte zu erwarten?
- Stehen kurzfristige Maßnahmen zur Gegensteuerung bei entdeckten Abweichungen zur Verfügung oder sind diese sogar zwingend erforderlich, dann sollen/müssen diese durch entsprechend kurze Prüfintervalle auch unverzüglich eingesetzt werden können.
Aber Achtung: „Selbst wenn es gelingt, Kennzahlen zu entwickeln, die in direktem Zusammenhang mit der Zielerreichung einer Kommune stehen, sind diese nur als ‚Indizien‘ zu werten. Sinnvolle Kennzahlen geben Anlass für Näheres Nachschauen und haben eine Signalfunktion inne. Die Kennzahlen befreien Politiker [aber auch Controlling, Planer und Leitungskräfte; Anm. d. Verf.] nicht davon, den Indizien nachzugehen und diese auf ihre Stichhaltigkeit bzw. die dahinter sich verbergenden Wirkungsmechanismen zu prüfen. Auch obliegt es ihnen, entsprechende Steuerungskonsequenzen aus den Kennzahlenwerken zu ziehen.“ (Mühlenkamp/Glöckner 2009, S. 2-37). Das „Kennzahlenwerk“ muss also zum Leben erweckt werden!
[1] Dies können Kennzahlen natürlich nur dann leisten, wenn ein möglichst hohes Maß an Datenqualität (vgl. Kapitel 6.1) gewährleistet ist.